Por Rosendo Fraga.

El conflicto planteado entre la Nación y las provincias al cumplirse tres meses del gobierno de Javier Milei, si bien tiene factores circunstanciales derivados del ajuste económico, hunde sus raíces en el pasado.

Fue el conflicto dominante en el país durante el siglo XIX. La primera expresión del mismo tiene lugar en los enfrentamientos en la Primera Junta, entre Saavedra y Moreno. Los diputados del interior respaldan al primero -que había nacido en Potosí, en la actual Bolivia-, frente a los morenistas, más identificados con el poder porteño.

El conflicto militar entre las provincias del litoral y el poder central, representado por el Directorio desde la ciudad puerto, comienza en 1815. No firman la declaración de independencia al año siguiente Entre Ríos, Corrientes, Santa Fe, Córdoba y la Banda Oriental (actual Uruguay). En ese momento el país estaba claramente escindido en dos. Las dos fracciones usaban banderas diferentes, pero con un origen común. Los caudillos rebeldes del litoral y centro del país usaban el azul y no el celeste y, por iniciativa de Artigas, la cruzaban con una diagonal roja. 

Entre 1820 y 1821 pretenden independizarse como países independientes la República de Entre Ríos (que también integraba el territorio de Corrientes), liderada por Francisco Ramírez, y la República de Tucumán, liderada por Bernabé Aráoz, y que se extendía a Catamarca y, por un breve período, a Santiago del Estero. La lealtad a la entidad nacional que mantienen Santa Fe y Córdoba es definitoria para que fracasen los intentos secesionistas. 

El dominio político de Rosas, que se prolonga de 1829 a 1852, significa un triunfo federal, pero sometiendo simultáneamente a las provincias. De las ocho insurrecciones que enfrenta, seis provienen del interior del país, una del interior bonaerense, y sólo la restante de la Ciudad de Buenos Aires.

Detrás de este conflicto subyacía un interés económico: si la renta de la Aduana de Buenos Aires era de las provincias o del gobierno central, que siempre se mantenía en la ciudad puerto. 

En las tres décadas siguientes el conflicto se mantiene. Tiene lugar la secesión de Buenos Aires primero, que hace que entre 1854 y 1860 Buenos Aires sea un país independiente con su propia Constitución, símbolos patrios y cuerpo diplomático, enfrentada a la Confederación de las trece provincias restantes, que tenía a Urquiza como líder político y a Alberdi como su ideólogo. Luego las guerras entre Buenos Aires y la Confederación, y más tarde las revoluciones de 1874 y 1880, en las cuales las fuerzas porteñas son derrotadas militar y políticamente.

En 1880 se cierra el conflicto con el triunfo de las fuerzas nacionales lideradas por Avellaneda, Roca y Pellegrini, sobre las porteñas, encabezadas por Tejedor y Mitre. La Presidencia de Roca en 1880 significó la toma del poder nacional por parte de las provincias y la nacionalización de las rentas de la Aduana. Buenos Aires se nacionaliza como capital del país y se crea la provincia de Buenos Aires en forma separada. Se desarticula así el poder político bonaerense, cerrándose el conflicto dominante de los primeros setenta años de la historia argentina.

Se abre así un segundo ciclo, en el cual el gobierno nacional va ganando gradualmente poder sobre las provincias. Los impuestos coparticipados juegan un rol importante en ello. A las provincias les resulta más cómodo que el cobro de impuestos clave se delegue en la Nación. Ello evita el costo político de cobrarlos, pero otorga un poder relativamente discrecional al distribuirlos. Este problema gradualmente va adquiriendo cierta similitud con la disputa de las rentas de la Aduana del siglo XIX.

Las tensiones entre la Ciudad de Buenos Aires, el poder nacional y el bonaerense son recurrentes, pero por lo general se termina dirimiendo a favor de la Casa Rosada. En este periodo la provincia de Buenos Aires fue intervenida en varias oportunidades por el gobierno nacional.

Hacia fines de la primera mitad del siglo XX tiene lugar un cambio importante en cuanto a la relación Nación-provincias. Los territorios nacionales se provincializan. Se crean ocho más: Misiones, Formosa, Chaco, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz. En los noventa se agregaría Tierra del Fuego. El poder y la influencia provincial aumentan y ello trae diversas consecuencias políticas.

El tercer ciclo se inicia en 1994 con la reforma constitucional que tiene lugar ese año. Se introduce una modificación que otorga más poder a las provincias: la propiedad del subsuelo, que hasta entonces era nacional, pasa a ser provincial. Ello incluye el petróleo, gas, la minería, el litio y cualquier mineral o recurso que se explote bajo la tierra y en el fondo del Mar Argentino. El poder provincial se amplía, así como su relevancia y autonomía económicas. 

Pero políticamente, el tercer senador que se establece por la minoría, y sobre todo la eliminación del Colegio Electoral, disminuye el poder político de las provincias. En particular este último termina con la sobrerrepresentación de la mayoría de los distritos derivada del sistema federal, y surge el voto del AMBA (la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense) como gran elector, al concentrar más de un tercio del electorado.

La creación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires revierte la anulación del poder político-institucional porteño que se había establecido en 1880. 

En este tercer periodo, que en 2024 va a cumplir tres décadas, el conflicto pareció concentrarse en los recursos, y en particular en la coparticipación. La nueva constitución estableció un plazo de un año -que vencía hacia fines de 1995- para que se sancionase una nueva ley de coparticipación que ordenada y encausara este conflicto. 

Paradójicamente, ni el gobierno nacional ni las provincias, incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, demostraron interés en tratar el tema. Ambas partes buscaron mantener el statu quo, postergando el tema hacia adelante. Se incumplió así una disposición constitucional que si bien es transitoria -desaparece al cumplirse-, no por ello carece de obligatoriedad.

Durante estas casi tres décadas las provincias fluctuaron entre absorber un tercio y un cuarto de los recursos fiscales. Fue una herramienta que usó la Casa Rosada para “disciplinar” provincias y negociar muchas veces votos en el Senado. A su vez, los gobernadores pasaron a tener una herramienta en la discusión que les resultaba útil como prenda de negociación. 

Los problemas entre provincias y Nación por los recursos tuvieron en este etapa un árbitro eficaz en la Suprema Corte, que dirimió los conflictos a través de sentencias.

La distribución de recursos entre el nivel nacional y el provincial sigue siendo un tema central como en el pasado. Pero la crisis económica que vive el país urge resolver problemas críticos, y éste lo es. Debería llegarse a un acuerdo transaccional de emergencia para la distribución del año en curso, tomándolo como plazo para discutir y sancionar una nueva ley de coparticipación que defina el tema hacia el futuro.

En este caso, asumir la obligatoriedad constitucional puede ser parte de la solución.