Por Rosendo Fraga.

El Memorándum de Budapest firmado el 5 de diciembre de 1994 es un acuerdo político mediante el cual Rusia, EEUU y el Reino Unido ofrecieron garantías de seguridad a Ucrania a cambio de entregar su arsenal nuclear. El documento, firmado por Leonid Kuchma, Boris Yeltsin, John Major y Bill Clinton, comprometía a los signatarios a respetar la integridad territorial y la independencia política de Ucrania, Bielorrusia y Kazajistán, salvo en casos de defensa propia. Como resultado, entre 1994 y 1996 Ucrania entregó a Rusia el tercer mayor arsenal nuclear del mundo a cambio de estas garantías, aunque con el tiempo Moscú se convirtió en su principal amenaza. 

En 2014, con la anexión de Crimea por parte de Rusia, el memorándum quedó en entredicho, ya que no se tomaron medidas efectivas para hacer cumplir sus disposiciones. En respuesta, el 27 de marzo de ese año, la Asamblea General de la ONU aprobó la Resolución 68/262, reafirmando que Crimea es parte de Ucrania y rechazando la legitimidad del referéndum promovido por Rusia sobre su estatus político. La falta de cumplimiento de las garantías pactadas en el memorándum ha generado un profundo debate sobre la efectividad de los acuerdos de seguridad internacionales y el papel de las potencias nucleares en la protección de la soberanía de los Estados que renuncian a su arsenal atómico. 

La actitud de Estados Unidos, Rusia y el Reino Unido en particular, crearon entonces una situación de profunda decepción en Ucrania, especialmente tras la anexión de Crimea por Rusia en 2014. Fue una acción unilateral no reconocida internacionalmente, mediante la cual Moscú incorporó la República de Crimea y la ciudad de Sebastopol como sujetos federales rusos. Su origen se vincula a la revolución del Euromaidán, que llevó a la destitución del prorruso Víktor Yanukóvich, un hecho que el Kremlin consideró un golpe de Estado. 

En respuesta, grupos rusófilos en Crimea iniciaron protestas a favor de una mayor integración con Rusia, lo que derivó en la intervención de las Fuerzas Armadas rusas con el argumento de proteger a la población prorrusa y las bases militares en la península. Paralelamente, autoridades locales prorrusas solicitaron asistencia a Moscú, y tras un referéndum no reconocido por la comunidad internacional, se formalizó la anexión el 18 de marzo de 2014. 

Ucrania y la mayoría de los países occidentales consideran esta anexión una violación del derecho internacional, ya que incumple el Memorándum de Budapest, el Tratado de Amistad de 1997 y acuerdos sobre la permanencia de la Flota del Mar Negro. En rechazo a esta acción, la ONU aprobó la Resolución 68/262, reafirmando la soberanía ucraniana sobre Crimea. La anexión también provocó la mayor crisis hasta entonces en las relaciones entre Rusia y Occidente desde la Guerra Fría. En abril de 2014, Crimea adoptó una nueva Constitución que la declaró parte “inseparable” de Rusia, sin que los firmantes del Tratado de Budapest den respuesta alguna.

Diez años después volvió a suceder lo mismo con la invasión de Rusia a Ucrania. Las tropas rusas entraron en territorio ucraniano en lo que Putin denominó una “operación militar especial”, pero la misma, tras pocos días, fracasó, encontrando más resistencia que la prevista. Las fuerzas rusas se replegaron para concentrarse en un contraataque, que para fines de 2022 ya se mostraba exitoso. 

Desde entonces, la guerra se desarrolló en una lucha de posiciones con reminiscencias a la que había tenido lugar en la Primera Guerra Mundial. Occidente castigó a Rusia con sanciones económicas que redujeron su comercio y las relaciones económicas con Occidente, pero que la impulsaron a aumentar su intercambio comercial con China, India y otros países, tanto asiáticos como africanos. 

A lo largo de 2023 Rusia fue logrando graduales avances sobre las posiciones ucranianas. Pero Moscú no logró derrotar a las fuerzas de Kiev, que para noviembre de ese año se encontraban debilitadas. En 2024, mientras las tropas de Moscú a su vez se debilitaban, las ucranianas realizaron una ofensiva en la región rusa de Kursk que fue inicialmente exitosa pero no decisiva. Este es el  contexto en el que, en febrero de 2025, el presidente Donald Trump inició una gestión de paz, buscando una tregua entre Moscú y Kiev. 

Al comenzar marzo de 2025, dicha situación no parece fácil, pero tampoco imposible. El presidente Trump planteó una propuesta para una tregua entre Rusia y Ucrania que dé paso a un proceso de paz. Las gestiones comenzaron con un fuerte enfrentamiento entre Trump y Zelensky, que llevó a Europa a tomar partido por el segundo. Pero las cumbres realizadas por los Jefes de Gobierno del Reino Unido y Francia evidenciaron la debilidad militar de los veintisiete países de la Unión Europea, al igual que la de los treinta y dos países de la OTAN (con la excepción de Estados Unidos) para articular contingentes militares que puedan enfrentar a los rusos sin la participación estadounidense. El propio Zelensky, el 3 de marzo se mostró predispuesto a apoyar la propuesta de Trump que había rechazado pocos días antes. 

La propuesta del presidente estadounidense comprende también la explotación conjunta de nuevos minerales por parte de Estados Unidos y Ucrania. Mientras algunos países de la Unión Europea creen que una inversión de largo plazo de doscientos mil millones de dólares puede ser suficiente para armar a Europa, otros, con realismo, no lo consideran una alternativa posible y eficaz en el corto plazo. La Unión Europea y Ucrania reclaman participar en las negociaciones con Rusia, pero Estados Unidos se sigue mostrando reticente, aunque ello podría cambiar en el futuro.

Es que las raíces de Ucrania tienen un milenio y las de la OTAN, en cambio, sólo ochenta años. La alianza militar occidental enfrenta una crisis existencial. Ucrania seguirá existiendo, como lo ha hecho en el pasado, a veces como parte de Rusia, otras de Polonia y también de Lituania. Pero el hecho nuevo es la posibilidad de una ruptura entre Estados Unidos y Europa.