Un antecedente del Mercosur en 1882
Por Rosendo Fraga

 

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El pasado mes de mayo, en un remate de arte y antigüedades de la casa Gaona Wernicke, adquirí un documento fechado el 10 de junio de 1882, que llevaba el rótulo de "Absolutamente Reservado" en el cual, el entonces presidente Julio Argentino Roca, daba instrucciones al representante diplomático argentino en Río de Janeiro, Jacinto Villegas, acerca de cómo manejar la relación con el Imperio del Brasil.

Firma también el documento, además de Roca, Victorino de la Plaza -su condiscípulo del Colegio de Concepción del Uruguay- quien ejercía en ese momento el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Pero los antecedentes de nuestro representante diplomático ante la Corte del Brasil, son menos conocidos. Jacinto Mariano de la Natividad Villegas había nacido en Buenos Aires el 11 de setiembre de 1819, siendo hijo del doctor Miguel de Villegas.

Desde joven actuó en política enrolándose en las filas opositoras a Rosas, por lo que tuvo que partir al exilio en Montevideo.

En 1842 publica bajo seudónimo el folleto: "Rasgos de la política de Rosas: o escenas de barbarie, seguidas a la Batalla del Quebracho. Por un testigo presencial y paciente". Se trata de un relato sobre las crueldades que cometieron las fuerzas que, al mando de Oribe, derrotaron a la coalición antirrosista que comandaba Lavalle en la batalla de Quebracho Herrado el 28 de noviembre de 1840, en la cual el joven Villegas participó.

Concretamente relata la toma de la infantería del Ejército de Lavalle por las fuerzas rosistas y las escenas de barbarie cometidas contra los prisiones.

Este folleto fue editado primero en la Imprenta del Comercio del Plata y después de la caída de Rosas en el año 1854.

Villegas fue un funcionario que actuó durante más de tres décadas con dedicación, cumpliendo diversas tareas diplomáticas.

En 1872 se encuentra en Montevideo -ciudad que conocía muy bien por haber vivido en ella durante su exilio- desempeñándose como cónsul argentino, cuando el 6 de abril de ese año realiza la mediación en la firma del tratado de paz que reconcilia a los dos partidos tradicionales del Uruguay que se venían enfrentando en forma cruenta.

Semanas después es designado "Ministro Plenipotenciario" ante el Brasil, nombramiento que motiva la instrucción "absolutamente reservada" a la que hemos hecho mención.

La representación diplomática argentina en Río había estado, entre 1875 y comienzos de 1882, a cargo de Luis L. Domínguez. Este es reemplazado por José E. Uriburu -quien después sería ministro en Santiago de Chile, vicepresidente y posteriormente Presidente de la Nación- el que no llega a asumir sus funciones.

Es en estas circunstancias, que el ministro de Relaciones Exteriores Victorino de La Plaza, decide nombrar a Villegas.

En cuanto a la política exterior, que llevaba adelante en ese momento el presidente argentino Julio A. Roca, es interesante analizar su mensaje leído ante el Congreso el 1 de mayo de 1882, días antes de firmar la designación de su nuevo ministro ante el Brasil.

Destacaba como logro principal la paz con Chile, que se había alcanzado mediante el acuerdo de límites firmado el año anterior, señalando que "La cuestión de límites con la República de Chile, que tanto preocupaba los ánimos y que había pasado por variadas y peligrosas alternativas, quedó amistosamente terminada, como vosotros lo sabéis, y nuestras relaciones con aquella Nación descansan ahora en la más completa armonía".

Pero a la vez que remarcaba este logro advertía acerca del riesgo que implicaba para la paz de la región la llamada "Guerra del Pacífico" que en ese momento estaba librando Chile contra Perú y Bolivia.

Decía Roca al respecto que "sensible me es anunciaros que la cuestión del Pacifico en la que están comprometidas tres naciones amigas, se mantienen en el estado de guerra y en una incertidumbre tal, que no permite prever su terminación".

Seguidamente, daba cuenta de la gestión que había intentado para mediar junto con Brasil, en los siguientes términos: "Animado el Gobierno Argentino por los sentimientos de amistad que lo ligan con las naciones en contienda, se había propuesto ofrecer una mediación conjunta con el Gobierno del Brasil y con los Estados Americanos que aceptaran el pensamiento, para propender a la solución del conflicto por medios equitativos y decorosos. Al efecto, presentó sus insinuaciones al gobierno del Brasil, y aun cuando éste desintió en algunos puntos, acogió en general el pensamiento con deferencia".

Inmediatamente Roca expresa la razón por la cual la Argentina suspende su gestión diplomática, para lograr una mediación conjunta con Brasil, y así poner término a la Guerra del Pacífico argumentando que "En tales circunstancias, apareció la interposición del Gobierno de los Estados Unidos, y se creó prudente suspender toda proposición al respecto por nuestra parte, para no interrumpir el curso de las negociaciones que se habían promovido".

Aparece acá algo que será permanente durante los sesenta años siguiente: la disputa entre Washington y Buenos Aires por liderar las iniciativas diplomáticas en la región. Había sucedido con la Guerra del Pacífico y volvió a ocurrir, pasado más de medio siglo, con la Guerra del Chaco.

Las instrucciones que da Roca a su enviado al Brasil comienzan diciendo:

"El Presidente de la República ha considerado conveniente acreditar temporariamente en su carácter de Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario al Señor Don Jacinto Villegas ante el Gobierno del Brasil, y para el desempeño de su misión, se le expiden las siguientes instrucciones".

El objetivo de mantener buenas relaciones con Brasil está en el párrafo siguiente cuando dice:

"Este Gobierno se propone cultivar las buenas relaciones que existen entre uno y otro país y sus respectivos Gobiernos, estrechando cuanto sea posible los vínculos de amistad; y á ese fin el Señor Ministro hará lo que la prudencia y decoro aconsejen".

Se evidencia en esta última frase el otorgamiento de cierto grado de libertad de acción al representante diplomático argentino, en la determinación de los medios a utilizar para alcanzar el objetivo fijado.

En el párrafo siguiente se reafirma esta idea, aunque recomendando pedir "instrucciones especiales" si la situación lo requiriese:

"En cualquier emergencia que ocurriese, el Sr. Ministro deberá preceder con la moderación y deferencia que las circunstancias permitan, ajustándose en todo caso al estado de nuestras relaciones, y pidiendo instrucciones especiales, si fuese necesario".

Desde fines de la Guerra de la Triple Alianza -estas instrucciones son escritas doce años después de terminada la contienda- Brasil y la Argentina venían librando una competencia por el liderazgo regional que se traducía en acciones sobre Uruguay, Paraguay y Bolivia, lo que había generado ciertas prevenciones entre los dos países, como lo demuestra el párrafo que sigue:

"Como es de opinión general, que existen recelos y prevenciones tradicionales entre ambos países, dando lugar á que las relaciones políticas de ambos Gobiernos sean hasta cierto punto cautelosas, el Sr. Ministro inspirándose en estas instrucciones, tratará de abrir una marcha de confianza haciendo sentir á ese Gobierno que el Argentino es leal y circunspecto en su proceder, y que la seguridad de nuestros relaciones debe reposar en el respeto y consideración recíprocos".

La necesidad de mantener buenas relaciones entre Brasil y la Argentina fue una constante en la política de Roca y era un elementos central en su concepción estratégica. Baste recordar que en su segundo mandato tuvo lugar el primer intercambio de visitas entre presidentes de los dos países y durante la presidencia de José Figueroa Alcorta, cuando era canciller Estanislao Zeballos y los dos países enfrentaban una fuerte tensión, Roca visitó Río por invitación del Barón de Rio Branco en un público gesto de distensión. Su último servicio al país fue el ser Embajador Extraordinario ante el gobierno de Brasil, para asistir a la asunción del presidente Hermes de Fonseca en 1912, dos años antes de fallecer.

El hecho que la pugna se centrara en la influencia sobre los países más chicos de la región, aparece claramente en las líneas siguen:

"La política del Imperio versa contantemente sobre los pueblos circunvecinos, y conviene á los intereses de la República estar al corriente de todo lo que con esos puntos se relacione. Queda pues, fiada á la discreción y habilidad del Sr. Ministro, imponerse y comunicar minuciosamente al Gobierno lo concerniente á esos asuntos".

Subyacía en este período en nuestro país, la prevención de que existía un eje Brasil-Santiago que podía proyectarse en forma adversa hacia la Argentina y que el Imperio del Brasil, realizaba una política tendiente a aislarnos de nuestros vecinos. A su vez en el gobierno de Río de Janeiro había una análoga impresión, acentuada por el hecho que Brasil era la única monarquía de América del Sur, el único país que mantenía el régimen de esclavitud y que además estaba rodeado de naciones que hablaban otra lengua. En este contexto deben entenderse las mutuas prevenciones, que permiten interpretar este pasaje de las instrucciones:

"Conviene igualmente que el Sr. Ministro trate de imponerse de las relaciones que el Gobierno del Brasil mantenga con los de otras Naciones, investigando cuales sean las más estrechas y los motivos ó circunstancias que medien para ello, dando aviso".

La sagacidad de Roca surge al precisar a Villegas que:

"Debe igualmente comunicar quienes sean los representantes de Naciones de Europa ó América allí acreditados, sus antecedentes y relaciones con el Emperador, sus Ministros y personas influyentes".

Roca siempre se caracterizó por ser un hombre muy bien informado y su gestión en el campo de las relaciones exteriores no escapaba a esta regla.

La cuestión pendiente de límites, por el territorio de las Misiones, constituía un punto importante en la relación bilateral y para ello se instruye a Villegas de este modo:

"Como próximamente ha de tratarse la cuestión de límites, es necesario que el Sr. Ministro se mantenga atento á lo que allí se haga ó trate sobre la materia, demostrando por una conducta amistosa que este Gobierno no hará sino defender los derechos de la República y propender á una solución decorosa. Sobre esta materia recibirá en oportunidad las demás instrucciones que convenga".

El Presidente argentino sabía que la sensación de firmeza propia en una negociación, evita equívocos o malas interpretaciones. La cuestión de limites se resolverá, pasada más de una década, con un fallo del Presidente norteamericano que otorgará el territorio en disputa al Brasil. La victoria del delegado brasileño ante el arbitraje, el Barón de Rio Branco, lo proyectará políticamente en su país a partir de este triunfo, mientras que la derrota argentina, hará que nuestro representante en esta circunstancia, Estanislao Zeballos, asuma una posición muy adversa hacia Brasil y el Barón, como se pondrá en evidencia durante la presidencia de Figueroa Alcorta.

Pero el contenido económico y comercial ocupan un lugar importante en las instrucciones, en una época en que por lo general tenían un menor interés en el campo diplomático. Es aquí donde aparece, hace más de un siglo, un antecedente del Mercosur:

"Ha de tratarse igualmente de celebrar una convención aduanera entre la República, el Imperio, la República Oriental y la del Paraguay con propósito de impedir y castigar los contrabandos que se hacen. A ese fin el Sr. Ministro pondrá todo su empeño, demostrando las conveniencias recíprocas de esa medida y la importancia que ella tendrá para estrechar los vínculos de amistad".

Los cuatro países, con los cuales se propone la convención aduanera, son exactamente los mismos que en marzo de 1991 firman el Tratado de Asunción que formaliza el Mercosur.

Por un lado responden a la realidad de una región, que es la Cuenca del Plata, la que históricamente ha tenido una proyección diferente a la de los países del Pacífico.

Pero también hay que recordar, que al momento de firmarse estas instrucciones, Chile estaba en guerra contra Perú y Bolivia y, en consecuencia, tampoco podía plantearse incorporar a alguno de estos países a un acuerdo aduanero, dadas las circunstancias que estaban atravesando.

La formación positivista de Roca le hacía dar prioridad a lo económico en el marco de la gestión de gobierno y ello se hace evidente en el párrafo siguiente cuando dice:

"Debe proponer y gestionar todas aquellas medidas que pudiesen ser de franquicia para nuestro comercio".

En el plano administrativo, las instrucciones indican a Villegas que:

"Tendrá especial cuidado de imponerse de la conducta y desempeño de nuestros Cónsules, dando cuenta de todo lo que á su juicio conviene reformar ya sea en el personal ó en sus atribuciones é indicar su fuere conveniente crear nuevos Consulados".

Las limitaciones que tenían las comunicaciones en esa época, que obligaban a los representantes diplomáticos a tomar decisiones a veces sin poder consultar, hacen que en el párrafo final de las instrucciones Roca termine diciendo:

"El Presidente de la República espera, que el Sr. Ministro procederá en todo lo demás que no estuviere previsto en estas instrucciones, con su reconocido patriotismo y habilidad, teniendo siempre en cuenta los grandes intereses de su patria".

Villegas permanecerá sólo un año como representante diplomático en Río de Janeiro pasando a desempeñar funciones en Perú, un destino importante para la Argentina dado que en ese momento había finalizado la guerra del Pacífico, con la contundente victoria de Chile. Vicente G. Quesada será el nuevo representante diplomático de nuestro país en Río de Janeiro.

Roca dirá en su mensaje al Congreso de mayo de 1883 que "nuestras relaciones con el Imperio del Brasil se conservan en el mejor estado, sin que haya absolutamente temor alguno de que puedan alterarse, cooperando ambos pueblos y gobiernos a fortalecer sus recíprocos sentimientos de amistad".

La cuestión de límites ocupará un rol importante durante su presidencia. Es así como en mayo de 1884 dirigiéndose nuevamente al Congreso en el mensaje anual dirá que "La cuestión de límites con el Imperio del Brasil sigue en el mismo estado, sin que esto haga temer la más leve desinteligencia, y abrigo la confianza, por el contrario, de que ella ha de ser resuelta honrosa y satisfactoriamente para ambas naciones".

El tratado de límites con Brasil -que no será definitivo- se firma el 28 de setiembre de 1885 y al año siguiente, Roca manifestará ante el Congreso que "La cuestión de límites con el Brasil ha entrado definitivamente en el período de su terminación, por el tratado del 28 de Septiembre del año anterior".

El objetivo de lograr una convención aduanera entre los cuatro países del Mercosur, fijado por Roca en sus instrucciones "absolutamente reservadas" dadas al representante diplomático argentino en Río de Janeiro, constituyen un antecedente remoto del acuerdo del Mercosur, que evidencia que la integración de los países de la región tiene raíces profundas en la historia y que no se trata de una política circunstancial.

Pero también este documento permite evaluar la dialéctica de búsqueda de una buena relación por un lado y de resquemores por el liderazgo regional por otro, que subyacía en la relación entre Brasil y la Argentina en las últimas décadas del siglo XIX.

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